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歷時2年的調(diào)研、討論以及兩次征求意見后，住房和城鄉(xiāng)建設部和國家發(fā)展和改革委員會于2019年12月31日正式發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》(建市規(guī)〔2019〕12號)（以下簡稱本辦法），將于2020年3月1日起施行。

本辦法的施行，標志著工程總承包模式正由工業(yè)領(lǐng)域全面拓展到房屋建筑和市政基礎設施等領(lǐng)域，本文就本次《工程總承包管理辦法》的要點進行解讀，供集團內(nèi)工程總承包單位參考。

房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法

第三章 工程總承包項目實施

第十七條  建設單位根據(jù)自身資源和能力，可以自行對工程總承包項目進行管理，也可以委托勘察設計單位、代建單位等項目管理單位，賦予相應權(quán)利，依照合同對工程總承包項目進行管理。

【解讀】

本條規(guī)定的是建設單位的項目管理，明確了建設單位自行管理與建設單位委托項目管理單位進行項目管理兩種方式，并進一步列舉了勘察設計單位、代建單位等項目管理單位類別。

實務中，建設單位委托第三方單位對項目管理過程中，建議一定要注意委托合同中委托的范圍，解除合同的情形等條款的設置，以免選擇不恰當?shù)捻椖抗芾韱挝缓蠼o建設單位帶上桎梏，陷入進退兩難的困境。

第十八條 工程總承包單位應當建立與工程總承包相適應的組織機構(gòu)和管理制度，形成項目設計、采購、施工、試運行管理以及質(zhì)量、安全、工期、造價、節(jié)約能源和生態(tài)環(huán)境保護管理等工程總承包綜合管理能力。

【解讀】

本條規(guī)定的是工程總承包單位的管理能力及管理制度。

目前房屋建筑和市政行業(yè)從事工程總承包的單位，普遍仍沿用設計或施工分階段的管理體系，沒有工程總承包的特定組織機構(gòu)，不能有效發(fā)揮工程總承包的設計、施工、采購深度融合優(yōu)勢，甚至因為機構(gòu)設置、人員配置、管理體系等不科學、不合理或缺失導致項目管理出現(xiàn)嚴重問題。

建議集團參考住建部公布的《建設項目工程總承包管理規(guī)范（GBT 50358-2017），加快傳統(tǒng)工程施工企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，快速建立設計、施工、采購等一體化的管理體系，真正實現(xiàn)工程總成包的總集成、總管控、總協(xié)調(diào)模式，達到工程總承包所需要的運營組織機構(gòu)和管理要求，有利于集團轉(zhuǎn)型發(fā)展。

第十九條 工程總承包單位應當設立項目管理機構(gòu)，設置項目經(jīng)理，配備相應管理人員，加強設計、采購與施工的協(xié)調(diào)，完善和優(yōu)化設計，改進施工方案，實現(xiàn)對工程總承包項目的有效管理控制。

【解讀】

本條規(guī)定的是工程總承包單位的項目管理機構(gòu)及人員設置。

建議集團參考住建部公布的《建設項目工程總承包管理規(guī)范（GBT 50358-2017）對管理機構(gòu)、人員設置及分工的規(guī)定，實現(xiàn)工程總承包項目的有效管理及控制。以達到“完善和優(yōu)化設計，改進施工方案”的目的。

第二十條  工程總承包項目經(jīng)理應當具備下列條件：

（一）取得相應工程建設類注冊執(zhí)業(yè)資格，包括注冊建筑師、勘察設計注冊工程師、注冊建造師或者注冊監(jiān)理工程師等；未實施注冊執(zhí)業(yè)資格的，取得高級專業(yè)技術(shù)職稱；

（二）擔任過與擬建項目相類似的工程總承包項目經(jīng)理、設計項目負責人、施工項目負責人或者項目總監(jiān)理工程師；

（三）熟悉工程技術(shù)和工程總承包項目管理知識以及相關(guān)法律法規(guī)、標準規(guī)范；

（四）具有較強的組織協(xié)調(diào)能力和良好的職業(yè)道德。

工程總承包項目經(jīng)理不得同時在兩個或者兩個以上工程項目擔任工程總承包項目經(jīng)理、施工項目負責人。

【解讀】

本條主要對總承包項目經(jīng)理任職的必備條件作了嚴格規(guī)定，一是總承包項目經(jīng)理任職的資格審查，二是對總承包項目經(jīng)理兼職作了禁止性規(guī)定。

建議集團內(nèi)相關(guān)單位在招投標過程中，需要注意審查項目經(jīng)理在其他項目任職情況，否則會導致招投標無效。

第二十一條 工程總承包單位可以采用直接發(fā)包的方式進行分包。但以暫估價形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務分包時，屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規(guī)定規(guī)模標準的，應當依法招標。

【解讀】

本條是關(guān)于工程總承包單位對其承包的工程總承包項目進行分包的規(guī)定，規(guī)定了工程總承包模式下的分包以直接發(fā)包為原則，招投標為特例。

1、直接發(fā)包需區(qū)分于違法分包：

此前建設工程領(lǐng)域僅有勞務分包和專業(yè)分包以及內(nèi)部承包是合法的，其他的包工包料分包都是違法的。鑒于國家對工程分包有明確的法律法規(guī)的嚴格規(guī)制，一旦違法將可能承擔違約責任甚至招致嚴苛的行政處罰，近年相關(guān)部門出臺了《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認定查處管理辦法》以及相關(guān)配套規(guī)定和解釋，加大了對轉(zhuǎn)包和違法分包的查處和打擊力度。因此，施工總承包的分包仍然僅限于勞務分包和專業(yè)分包，而工程總承包的分包范圍則更廣，建議實務中應符合《建設項目總承包管理規(guī)范》的規(guī)定，并參考住建部和工商總局發(fā)布的《建設工程項目總承包合同示范文本》中相關(guān)條款對分包進行明確約定，以免被認定為非法轉(zhuǎn)包、違法分包等招致行政處罰。 

2、暫估價的規(guī)定

《工程量清單計價規(guī)范》明確規(guī)定了“暫估價”與“暫列金”，對二者進行了有效的區(qū)分，建議實踐中特別要注意二者的區(qū)別。

注意：工程總承包范圍內(nèi)的暫估價項目不是必須通過招標進行分包，在需符合《招標投標法》《必須招標的工程項目規(guī)定》《必須招標的基礎設施和公用事業(yè)項目范圍規(guī)定》中必須招標的情形時才需要采取招投標方式。

第二十二條  建設單位不得迫使工程總承包單位以低于成本的價格競標，不得明示或者暗示工程總承包單位違反工程建設強制性標準、降低建設工程質(zhì)量，不得明示或者暗示工程總承包單位使用不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設備。

工程總承包單位應當對其承包的全部建設工程質(zhì)量負責，分包單位對其分包工程的質(zhì)量負責，分包不免除工程總承包單位對其承包的全部建設工程所負的質(zhì)量責任。

工程總承包單位、工程總承包項目經(jīng)理依法承擔質(zhì)量終身責任。

【解讀】

本條主要規(guī)定了工程總承包模式下建設單位的禁止情形以及工程總承包單位、工程總承包項目經(jīng)理的工程質(zhì)量責任。

本條確定了總承包模式下總包負總責、分包負分則、總包要兜底、經(jīng)理負終身的質(zhì)量責任追責模式。

在此模式下，建議集團內(nèi)總承包單位一方面對分包單位的資質(zhì)條件進行嚴格的審查、慎重選擇分包單位；另一方面應加強對設計、采購、施工管理和協(xié)調(diào)，加強對分包單位的管理，確保項目的質(zhì)量、安全和進度可控。同時，分包單位應當接受總承包單位的質(zhì)量管理，不得拒絕。

第二十三條 建設單位不得對工程總承包單位提出不符合建設工程安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和強制性標準規(guī)定的要求，不得明示或者暗示工程總承包單位購買、租賃、使用不符合安全施工要求的安全防護用具、機械設備、施工機具及配件、消防設施和器材。

工程總承包單位對承包范圍內(nèi)工程的安全生產(chǎn)負總責。分包單位應當服從工程總承包單位的安全生產(chǎn)管理，分包單位不服從管理導致生產(chǎn)安全事故的，由分包單位承擔主要責任，分包不免除工程總承包單位的安全責任。

【解讀】

本條規(guī)定了建設單位不得提出違法要求及違法要求的列舉，并規(guī)定了項目安全生產(chǎn)的責任單位，明確了分包不免除總包單位的責任。

實務中，工程總承包項目存在在諸多參建方，職責不清和違章作業(yè)是安全事故頻發(fā)的重要原因之一，安全生產(chǎn)責任追究越來越嚴格的大環(huán)境，要求我們必須明確作為建設工程項目總體組織者的建設單位的安全管理責任，做到有法可依、有章可遵，有例可循。

同時，《中華人民共和國刑法》對安全生產(chǎn)有著嚴格的要求和規(guī)定，在第一百三十四條和第一百三十五條規(guī)定了重大責任事故罪、強令違章冒險作業(yè)罪及重大勞動安全事故罪等，根據(jù)情節(jié)嚴重程度，追究責任人的刑事責任，建議引起高度重視。

第二十四條  建設單位不得設置不合理工期，不得任意壓縮合理工期。

工程總承包單位應當依據(jù)合同對工期全面負責，對項目總進度和各階段的進度進行控制管理，確保工程按期竣工。

【解讀】

本條主要規(guī)定了工程總承包單位的工期責任，建設單位不得設置不合理工期等。

建議總承包單位：

1、在承接項目之前，應對項目所在地的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、自然環(huán)境、法律環(huán)境、業(yè)主的資金來源及可靠程度進行充分的調(diào)查研究，尤其是要對工程的工程量、成本、工程技術(shù)難度反復研究，確定合理的投標價格及合理工期。中國建設工程造價管理協(xié)會發(fā)布的《建設工程造價咨詢工期標準（房屋建筑工程）》（CECA/GC 10-2014）對工期的合理性具有參考作用；

2、在項目實施階段，在確保工程質(zhì)量的前提下，應協(xié)調(diào)好勘察、設計、采購、施工等各方主體的關(guān)系，確保相互配合，工程銜接順利，加快施工進度，縮短工期；

3、在項目竣工驗收階段，應及時做好相關(guān)人員的培訓，試車和維修工作，進行工程竣工驗收、結(jié)算、移交的協(xié)調(diào)工作等，確保如期驗收合格。

第二十五條 工程保修書由建設單位與工程總承包單位簽署，保修期內(nèi)工程總承包單位應當根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定以及合同約定承擔保修責任，工程總承包單位不得以其與分包單位之間保修責任劃分而拒絕履行保修責任。

【解讀】

本條規(guī)定了工程保修書、保修期與保修責任，強調(diào)了在保修期內(nèi)不能以其與分包單位之間保修責任劃分，作為拒絕履行保修責任的理由。

實務中質(zhì)保金和保修責任是建工糾紛高發(fā)點，建議發(fā)承包雙方在合同中予以詳細的明確，在竣工驗收交付后對于質(zhì)量問題加強證據(jù)固定，嚴格按照合同約定履行保修義務。

第二十六條 建設單位和工程總承包單位應當加強設計、施工等環(huán)節(jié)管理，確保建設地點、建設規(guī)模、建設內(nèi)容等符合項目審批、核準、備案要求。

　　政府投資項目所需資金應當按照國家有關(guān)規(guī)定確保落實到位，不得由工程總承包單位或者分包單位墊資建設。政府投資項目建設投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。

【解讀】

本條主要規(guī)定了建設單位與工程總承包單位的過程管理以及政府投資項目的特別要求。

相比2017年征求意見稿，本條是新增加的條款，主要是依據(jù)《政府投資條例》（國務院令第712號）的相關(guān)規(guī)定作出的，內(nèi)容為工程總承包模式下總承包單位與建設單位加強過程管理，嚴禁政府投資項目中工程總承包單位或者分包單位墊資建設，并投資且不得超過投資概算。

第二十七條  工程總承包單位和工程總承包項目經(jīng)理在設計、施工活動中有轉(zhuǎn)包違法分包等違法違規(guī)行為或者造成工程質(zhì)量安全事故的，按照法律法規(guī)對設計、施工單位及其項目負責人相同違法違規(guī)行為的規(guī)定追究責任。

【解讀】

本條主要規(guī)定了工程總承包單位及其項目經(jīng)理違法發(fā)包等違法違規(guī)行為責任以及質(zhì)量安全事故責任，明確了工程總承包單位及工程總承包項目經(jīng)理在工程總承包項目中存在轉(zhuǎn)包與違法分包等違法行為或工程項目出現(xiàn)質(zhì)量安全事故后，工程總承包單位及項目經(jīng)理應當承擔何種法律責任，進一步打擊違法發(fā)承包。

本辦法相關(guān)規(guī)定清晰體現(xiàn)了工程總承包模式下的“總包負責制”特征，建議工程總承包單位和工程總承包項目經(jīng)理實施工程總承包項目時應當嚴格遵守相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定實施工程總承包行為，進一步規(guī)范工程總承包管理，充分重視及落實《建設項目工程總承包管理規(guī)范（GBT 50358-2017）的管理要求。